宗家峰胡光启建立大气治理横向转移支付的政策建议

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目前,我国实行单一垂直转移支付制度。 在生态补偿领域,特别是大气污染治理领域,资金多以纵向转移支付的形式配置。 然而,现行以纵向转移支付为主的大气污染防治资金分配制度,难以适应日益复杂严峻的大气环境管理实践。

现阶段大气污染防治横向转移支付不是资金从污染地区无偿转移到污染地区,而是资金从发达地区转移到污染地区。 其目的是解决该地区大气环境治理财力不足的问题。 ,体现“受益人补偿”的核心机制。 这种转移支付的主要依据是各地区对生态环境质量的支付意愿差异。 以京津冀地区为例,由于经济发展、产业结构、金融资源配置等客观差异因素的存在,河北省作为北京高污染产业转移的重要输入地天津则利用梯度转移实现经济增长。 但由于地理位置接近、污染空间溢出,已成为京津地区的重要污染源。 为了阻断河北省与京津之间的空气污染路径,北京和天津需要向河北省提供横向财政补偿,以增强其污染治理能力。

一、建立大气治理横向转移支付制度的积极影响

在高质量发展和生态文明建设理念深入贯彻的新发展阶段,实现大气环境污染高效治理,必须进一步激发金融这一核心关键要素的作用。 鉴于此,迫切需要以大气污染防治横向转移支付体系建设为突破口,以建立全方位、全部门的财政横向转移支付体系为目的,探索其实施机制和机制。晋升途径。 横向转移支付制度的早日构建,对于弥补纵向转移支付制度的先天缺陷,促进财权与行政权的匹配,缓解中央财政压力,增强中央财政能力,将产生积极而深远的影响。转移支付透明度和财政资金使用效率。

首先,构建大气治理横向转移支付制度是提高财政资金使用边际效率、合理平衡公平与效率的最佳选择。 长期以来,大气污染防治严重依赖垂直转移支付生态补偿。 这不仅容易导致地方财政过度依赖中央财政,形成所谓“路径依赖”,而且也不利于激发地方财政的积极性和主观能动性,导致纵向转移。 有偿财政资金的使用很难摆脱边际效用递减的恶性循环,削弱了财税政策对大气污染治理的积极作用。 此外,大气污染横向转移支付制度的不完善,将进一步加剧地区间发展不平衡、不充分的矛盾,公平与效率难以兼顾。 经济发达地区享有生态环境质量正外部性,对提供生态环境公共产品的欠发达地区按照利益补偿原则实施横向转移支付,补偿其所产生的各种经济环境成本。环境治理。

其次,构建大气污染治理横向转移支付制度,是缓解地方政府财政压力、减轻中央财政支出负担、推动明确中央与地方大气污染治理权责关系的重要举措和责任。 在当前经济潜在增长中心下移、减税降费深入实施导致财政收入增长乏力的背景下,统筹协调经济增长与大气环境治理之间的矛盾将成为更加困难。 因此,大气污染治理必须摆脱依靠中央财政支出的老路。 横向转移支付制度的构建,不仅可以有效缓解中央财政生态环境补偿支出压力,也可以有效缓解经济欠发达地区承担更大生态保护和生态公共产品供给的财政压力。 同时,横向转移支付制度能够按照“谁受益、谁补偿”的市场化原则,真实反映不同地区大气环境保护的实际成本和产权。 这可以显着促进不同地区金融资源和力量的匹配,提高财政资金和生态资源的配置效率。

最后,构建大气治理横向转移支付体系是增进人民福祉、促进公共产品和服务均等化、提高全社会福利水平、形成区域生态共同体的核心路径。共同的未来。 当前,民生治理、幸福完善已成为政府施政的重要目标。 大气环境是与公众幸福感最为密切的要素,其治理效果将直接关系到政府形象、舆论引导和人民幸福感。 另一方面,虽然从经济发达地区转移部分财政资金,在向其他地区提供生态环境和生态公共产品时享有正外部性,但会暂时降低这些地区的福利水平。 然而,随着负责大气生态保护的污染外溢地区和经济欠发达地区的大气环境质量边际改善,不仅当地居民的福利效应会边际改善,还可以利用外部传导机制改善大气环境质量。财政资金输出地区环境。 质量和降低环境治理的各种成本,从而以单一地区暂时的福利损失换取该地区乃至全社会的福利改善,百利而无一害。

二、建立大气治理横向转移支付制度的政策建议

当务之急是尽快探索建立大气治理横向转移支付制度。 如何在我国这样一个单一体制的发展中大国实现既公平又高效的横向转移支付制度,对于推进财税体制改革、推进生态补偿支出责任分工和生态补偿支出的落实至关重要。对于巩固国家治理的财政基础、改变地方政府的环境行为具有重要意义。 但大气治理的横向转移支付制度和生态补偿机制尚不具备可复制的经验,仍需在治理实践中不断创新、优化和完善。

(一)完善多维度激励机制,增强地方政府自主横向转移积极性

在我国大气污染治理日益依赖区域协同治理的大局下,本应发挥关键作用的横向转移支付却在政策实践中遭遇“冷景”。 以所谓“结对帮扶”形式进行的财政资金有限转移,与真正的横向转移支付相去甚远。 究其原因,主要是地方政府激励约束机制错位,无法真正激发地方政府自发开展横向转移支付的意愿。 本质上,地方政府满足理性人的假设,其各种经济和环境行为可以抽象为在既定约束下的条件极值问题。 要发挥横向转移支付的作用,地方政府必须认识到大气治理横向转移支付能够给地方带来经济效益和环境效益,增加社会福利,从而在满足基本经济效益的基础上促进财政资金的增长。 实现不同预算主体之间的横向转移。

实践中,应构建经济手段、制度手段、行政手段等多维度激励措施,为横向转移支付增添内生动力。 首先,我们可以参考广东省的经验,将大气污染治理资金分为基本补偿和激励补偿。 基本补偿根据不同地区的基本财力和财政收入基础确定,并补充必要的调整系数。 奖励补偿可根据地方政府基于大气环境质量指标的竞争排名和边际改善率,以PM2.5、PM10、工业二氧化硫、工业烟尘、氨氮、VOCs、碳等指标为依据通过加权平均排放。 获得一个可以计算的评估系统。 二是可以考虑根据财政资金转移数额,对实行横向转移支付的地区给予一定的资源税、环境保护税免税,或重大项目核准、碳排放交易配额等政策优惠,使横向转移支付可以实施。 地方政府可以带来“看得见、摸得着”的好处。 三是继续坚定不移深化官员政绩考核转型,适度弱化经济指标“强激励”暗示,加大环境指标考核力度。 环境绩效低的地区要安排足够的财政资金覆盖环境绩效高的地区的综合治理成本,并以“先奖后罚”的形式给予合理补偿。

(二)建立上下联动、重点明确、相互协调的大气治理转移支付制度

考虑到我国大气治理横向转移支付制度尚处于探索阶段,仍应充分发挥纵向转移支付的主体作用,建立纵向与横向相结合、重点明确、协同配合的大气治理转移支付制度。彼此应成立。 实践中,一是根据大气生态质量承载区的不同特点,视情况采取纵向或横向转移支付。 纵向转移支付制度具有分配标准明确、资金转移规模大、稳定性高等特点,适合欠发达或大气生态质量重点治理地区的基本支出。 包括科技创新、民生工程、源头治理。 横向转移支付适合中小额小额支出,实现财政资金治理大气环境的“精准滴管”政策意图。 通过纵向和横向相结合的过渡模式,既可以发挥中央的协调作用,又可以适度激发地方政府的财政自主权和积极性,为后续建设提供一定的政策研究和回旋余地。中国特色大气治理横向转移体系空间。 二是在区域内先行试点“一对一”或“一对多”的对口支持政策,形成纵向转移支付的有益补充。 然而,对口支持政策的核心痛点在于转移支付金额标准的确定。 我们可以部分借鉴国外较为成功的“因子法”。 综合考虑地理位置、大气污染物排放溢出、经济发展水平、人口密度、城镇化率、科技创新能力、资金压力等多项客观指标,通过定量公式得出可调整计算的地方及算法 根据财政收支公式,北京、天津等经济总量大、污染对周边城市有溢出效应的城市,可按上述公式提供财政对口支持; 对于京津冀地区,三地要继续共建“宁静澜沧”、“通乌走廊”、“京东黄金走廊”,推动京津对口支援河北省。

(三)建立基于大气区域协调治理的横向转移支付基金

与水污染的流域治理不同,大气污染的扩散路径呈现出典型的“非线性”状态和面状运动特征,这使得大气污染治理的来源和责任难以划分。 当前,我国大气污染防治走出了一条以区域联防联控共建为基础,以区域协同治理为基础,构建区域大气生态命运共同体的新路径。 因此,大气治理资金横向转移支付体系的建设也必须以区域协同治理为基础,区域内成员共同努力,实现利益共享、成本分担。 具体来说,建立区域内横向转移支付基金,有利于明确区域内成员的大气污染防治责任,促进大气污染防治财权与行政权的匹配。

建立横向转移支付基金,首先要解决资金来源问题。 目前,空气污染涉及主体较多,基金的资金渠道应多元化。 实践中,一是大气环境受益区和控制区地方政府可以考虑每年缴纳一定规模的费用; 二是可以将区域视为一个整体,对区域内各平行预算主体的相关大气污染防治财政资金进行协调整合。 三是相关大气污染治理财政资金可考虑按一定比例提取环保税费,作为资金来源的部分补充。 基金总体规模应当与地区大气污染物排放总量、经济总量、财政收入、人口等因素相匹配。 第四,在基金的具体运营管理方面,为了提高基金的运营效率,政府应定位投资者的角色,重点把握原则方向。 可以设立专门的基金管理委员会,负责基金运作的决策、协调、管理、考核、监督和问责。 特别是在资金申请、分配、划拨、使用等关键环节,必须接受专业、独立的第三方机构的审计和监督,确保资金使用效率,严格履行相关主体的责任和义务。派对。 第五,可以根据区域内各治理和预算主体的大气治理绩效边际提升和排名进行考核评价。 对大气治理绩效突出的地区,基金应设立专项奖励基金,予以鼓励。 对大气环境管理连续多年排名较低或改善较差的地区,要严格监管,强化资金申请和使用审批,取消专项奖励资金申请资格。

(四)根据大气治理实际情况,确定适当的横向转移配额确定方法

与纵向转移支付有完整规范的支付标准不同,横向支付尤其是涉及大气治理的横向生态补偿的制度设计还缺乏统一合理的标准。 大气治理横向转移支付本质上也是不同预算主体之间的一种“调峰”财政平衡机制。 大气生态受益面积“砍”多少、大气生态质量保护输出面积“补”多少、双方对补偿标准设定是否无异议,都关系到横向转移的实施效果实践中的支付。 目前实行的“上年财政收入1%”的横向转移支付标准有待提高。 因此,横向转移支付数额的确定不宜过于刚性,应根据大气生态价值确定横向转移支付数额。 目前,山东、湖北、河南、安徽等省根据经济社会发展情况制定了相应的生态补偿金额计算和转移标准办法。

大气治理横向转移支付标准应从大气污染物直接补偿和成本利润间接补偿两个维度来计算。 具体来说,大气污染直接补偿是根据某地的大气污染指标(PM2.5、PM10、工业二氧化硫、工业烟尘、氨氮、VOCs和碳排放等)制定补偿标准(针对例如山东省为80万元/(ug/m3)),然后根据各地区大气污染物排放实际情况和治理导向,合理确定权重和修正系数。 那么基于大气污染物排放量的直接补偿公式可以用式(1)表示:

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大气污染成本和利润间接补偿是根据大气生态环境得失各方的生产成本、恢复成本、直接损失、间接损失以及利润损失综合计算一定数额的补偿。大气污染防治可能造成大气污染较重的行业。 公式可以用式(2)表示:

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其中,C1-C4分别代表大气生态环境受益者和受损者的生产成本、恢复成本、直接损失和间接损失。

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代表大气生态环境的盈亏边是改善大气环境和造成大气污染严重的行业损失的利润之和,r是利率。

结合上述两个公式,可得到基于大气污染物直接补偿和成本利润间接补偿两个维度的大气治理横向转移支付标准公式:

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其中,f(x1)代表分摊系数,即转移支付接受对象的人口和面积占总产值的比重; TPi是中央财政垂直转移支付。

(五)完善相关法律制度,构建横向转移支付长效运行机制

大气污染防治相关法律建设和保障机制以及相关生态横向转移支付补偿制度尚不完善,阻碍了横向转移支付体系的建设和效率的提升。 鉴于此,一是建议尽快出台生态横向转移支付补偿基本法或行政法规,将横向转移支付制度建设上升为国家意志,明确相关主体的法律责任,并通过法律法规的“硬约束”疏通矛盾纠纷,减少地方政府之间的博弈成本和交易摩擦。 二是建议尽快建立基于区域协同治理和区域大气生态命运共同体的协调监管机构,协调各省市财政、环保部门,并赋予更高的行政级别。 其权威可以来自参与大气协同治理的地方政府。 联合授权。 也可以考虑由中央牵头成立正式的跨区域大气治理横向转移支付专门机构,协调各方,协调可能出现的矛盾。 第三,大气治理乃至生态横向转移支付补偿制度需要充分发挥第三方监督审计的功能,确保资金有效运行,防范和化解各种可能出现的风险。 因此,地方人大、政协、预算工委和审计部门可以共同设立横向转移支付监督机构,并可以适当引入媒体监督和公众监督,构建“有效监督”的体系。 ”、“协同运作”、“效益突出”。 ”和“风险可控”的长效运行机制。

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